近日消息，今后5年里，北京要建设的50万套租赁住房，它的土地储备将主要通过集体建设用地来安排。不只在北京，日前，国土资源部、住房城乡建设部还确定了上海、广州、杭州等13个城市，开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。
集体建设用地，是指乡镇或者村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。实施这一政策后，试点城市可从集体建设用地中，寻求新的租赁住房建设用地，这将缓解城市供地压力，促进城市租赁住房结构逐步调整。
这次试点的13个城市分别为北京、上海、南京、杭州、厦门、武汉、合肥、郑州、广州、佛山、肇庆、沈阳、成都，基本囊括本轮房价上涨较快的城市。
国务院发展研究中心研究院刘为民：这些城市他的租赁需求都相对较旺盛，那么有真实的租赁需求，我们在探索集体建设用地上建设租赁住房那么就非常有现实意义了。
国土资源部表示，这些城市作为人口净流入的代表性城市，租赁住房需求较大，而且作为土地所有者的村镇集体经济组织有建设意愿、有资金来源，政府监管和服务能力相对较强。
中国农业大学土地资源管理系主任朱道林：考虑到这些城市的城市住房供求矛盾相对比较尖锐，那么相应地要更多地去解决保障性住房的用地供应问题。可能这些城市，一些城市土地资源也相对比较紧张，那么因此呢就希望能够探索采用农村集体建设用地去建公共租赁住房这种做法。
相关数据统计，目前我国约有1.6亿人在城镇租房居住，占城镇常住人口的21％，其中以新就业大学生和外来务工人员为主。在高房价时代，我国大中城市租赁市场存在房源总量严重不足、租价高、供应结构不合理、租住环境一般等问题。
8月28日，国土部和住建部印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》的通知，为增加租赁住房供应，构建购租并举的住房体系，拓宽集体经济组织和农民增收渠道，确定在北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点城市。
根据《方案》，利用集体建设用地建设租赁住房的目标是成功运营一批集体租赁住房项目，完善规则，形成一批可复制、可推广的改革成果，为构建城乡统一的建设用地市场提供支撑。
在试点城市，村镇集体经济组织可以自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。兼顾政府、农民集体、企业和个人利益，理清权利义务关系，平衡项目收益与征地成本关系。完善合同履约监管机制，土地所有权人和建设用地使用权人、出租人和承租人依法履行合同和登记文件中所载明的权利和义务。
试点项目区域要求基础设施完备，医疗、教育等公共设施配套齐全，符合城镇住房规划设计有关规范。
承租人可按照国家有关规定凭登记备案的住房租赁合同依法申领居住证，享受规定的基本公共服务。有条件的城市，要进一步建立健全对非本地户籍承租人的社会保障机制。
解读一城市近郊区发展机会增加
从此次试点城市名单来看，基本上和此前首批租赁市场发展的试点城市名单一致，这也是为了让此类城市具备一个良好的租赁市场发展基础，尤其是通过用地政策的推进，有助于更好地理顺当前的用地关系，对于平衡用地结构、积极为租赁产品提供租赁用地支持等都能发挥较好的作用。
此次试点城市的发展规模较大，很多近郊区发展的机会在增加，产业和企业的布局较多地围绕在此类近郊区市场上。所以预计后续在集体建设用地方面，近郊区的用地会率先进行改革。
发挥集体建设用地的价值，租赁市场的发展成为盘活此类用地的一个很好渠道，且通过发展租赁市场，形成更为科学的社区建设，有助于此类区域后续的较好规划。
《方案》提出，村镇集体经济组织可以自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。换而言之，此类用地不是征地或简单地流入市场，其发展租赁市场的主导权还是会给予村镇集体经济组织，这样就可以预计，后续一些村镇集体经济组织在盘活相关土地方面会有更大的积极性，也形成了增收增利的效应，进而助推改革的步伐。
解读二集体租赁住房不是小产权房
该政策发布后，有自媒体就快速发文称“小产权房的春天要来了”。
对此，国土部有关负责人回应称，集体租赁住房与“小产权房”有本质区别，不能混为一谈。
上述负责人表示，集体租赁住房是用地符合城乡规划、土地利用总体规划及村土地利用规划，经依法批准建设，依法实施不动产登记的用于租赁的住房。这与“小产权房”不是一个法律概念。
值得关注的是，《方案》中明确指出，探索租赁住房监测监管机制，集体租赁住房出租，应遵守相关法律法规和租赁合同约定，不得以租代售。承租的集体租赁住房，不得转租。
解读三房价不会大幅下降
从遏制炒房到鼓励租赁，去年中央经济工作会议提出“房子是用来住的，不是炒的”以后，楼市政策就在努力践行这一精神。
《方案》发布后，还引发“房价下降两成”“房价被彻底摁倒”等各种猜测。
有业内人士直言，目前集体建设用地建设租赁住房仅是在13个城市进行试点，并且采取政府主导、农民集体自愿的原则，试点实施后要在2019年11月开展中期评估，并在2020年底前进行总结，这些试点会有多大的供应量尚不确定，因此对房价能有多大冲击存疑。
农村集体建设用地分为三大类：宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。农村建设用地是指乡（镇）村建设用地，乡（镇）村建设用地是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。主要包括：乡（镇）村公益事业用地和公共设施用地，以及农村居民住宅用地。
法律规定，城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。
农用地可以用作休闲农业和乡村旅游投资开发，一般农田、基本农田、生态公益林等农用地，都存在开发利用的空间。
集体农用地开发
耕地主要以从事农业生产为主，保障粮食生产安全，在旅游开发方面，农田原则上不允许使用，特别是基本农田作为耕地红线，强烈建议不要去碰，但我们可以利用政策红利获得少量经营用地，例如政策鼓励社会资本投资兴建高标准农田（基本农田），建设连片面积达到一定规模的，允许在符合土地管理法律法规和土地利用总体规划的前提下，利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游、加工流通等经营活动。
同时，项目对环境影响不大，遵循当地的发展规划，对当地的经济发展有一定促进作用的，对于其他农田的利用，当地政府一般是持支持的态度。社会资本可依法通过承包经营流转的方式，使用农用地从事与旅游相关的种植业、林业、畜牧业和渔业生产。这意味着可以在不改变土地性质的情况下，建设一些开敞的、不具备遮蔽功能的构筑物，例如无锡田园东方，利用农用地建设农乐园、户外课堂等休闲农业项目，为人们提供体验‘三农’的新型产业经营形态。
休闲农业项目在符合土地利用规划，确有必要占用耕地时，可以采用城乡建设用地增减挂钩的方法解决，即先行在异地垦地，数量和质量验收合格后，再用作建设用地。异地可以是本乡镇、本区县，经国家相关主管部门批准也可跨省区实施。这既能保证18亿亩耕地只增不减，又能保证必要的建设用地供应。
林地是森林的载体，起到生态涵养、防风固沙、林业生产等功能，最具开发价值的是那些森林茂密、生态优美，富含高浓度空气负离子，可以提供自然体验机会和促进公众健康的林区。
对森林旅游来说，林业用地突破的路径在哪儿？森林体验和森林养生是当下最热的两个方向，国家鼓励发挥森林多种功能，建设森林体验基地和森林养生基地试点。从市场发展情况来看，截止2016年7月，全国各类森林体验和森林养生基地建设项目多达500余个，其中超过50%的项目位于森林公园、国有林场、湿地公园等范围内，试点工作将在“十三五”期间逐年开展。
在用地方面，可以建设森林体验（馆）中心、森林养生（馆）中心、森林浴场、解说步道、健身步道等基础设施，但不能在基地范围内建设医院、疗养院、养老院等大型医疗、养老设施。
实行重大项目规划“近林不进林”的策略，这样既可以依托森林旅游地的优质生态资源，又不占用建设用地指标，通过地方政府规划配合，把建设项目布置在外围的村镇建设用地上。这也类似于杭州西溪湿地把喜来登、悦榕庄等大型配套建设在湿地外围的做法；如果确需占用或者征收、征用林地的，要向县级以上人民政府林业主管部门申请，依法办理建设用地审批手续，并缴纳森林植被恢复费。
我国南方地区的广大低山丘陵区拥有大面积的低丘缓坡地，这些土地的利用现状主要是林地、园地、草地及零星的耕地（基本农田），各自所占比例不同。按照利用方式可把它分为宜农类、宜林（园）类、宜建类三大类，开发为建设用地是低丘缓坡开发利用的主要方式之一。
以浙江德清莫干山裸心堡为例，该项目采取“点状供地、垂直开发”的方式，将项目用地分为永久性建设用地和生态保留用地，其中永久性建设用地建多少供多少，剩余部分可以只征不转，以租赁、划拨、托管等方式供项目业主使用。裸心堡仅新增建设用地12亩，其余八成的建筑是租用当地农房改造而成，园区内的200多亩山林，从村民手中流转，保持原貌，大大节约了用地指标。
总结：在现行土地法律制度下，存在两种农用地利用方式：
（1）不改变土地性质
土地承包经营权可以通过转让、转包、出租、互换、入股和抵押的方式进行流转。由于转包和互换范围限于同一集体经济组织内，因此，社会资本仅可通过转让、出租、入股和抵押的方式进行土地承包经营权的流转。
（2）改变土地性质
建设旅游项目确需占用农用地的，可采取重点项目清单制度，把需要建设用地指标的重大旅游项目纳入建设用地协调清单，与土地利用总体规划、土地利用年度计划进行对接与协调，通过土地利用规划的调整，实现农转用和土地征收。
集体建设用地开发
在现有政策下，集体建设用地是发展休闲农业和乡村旅游项目的重要用地形式，其中，集体经营性建设用地，在整个集体建设用地当中占比不超过10%，在试点地区可以直接入市；宅基地是农村集体建设用地的大头，也是农村文旅产业发展的新空间。统计显示，中国约有19万平方公里的农村集体建设用地，其中宅基地约占13万平方公里。
集体经营性建设用地
2014年底，国家开始“三块地”改革的试点工作，在符合规划和用途管制的前提下，农村集体经营性建设用地可以出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。目前全国已有33个县市区试点集体经营性建设用地入市实践，成都郫都区、北京大兴区、浙江德清市等作为最早参与试点的城市，都积累了较为成熟的入市实践经验。
以成都市郫都区为例，该区对集体经营性建设用地进行了用途管制，明确农村集体经营性建设用地不能用于房地产开发，只能用于旅游、商业、工业等。2015年9月，四川迈高旅游公司竞得郫县战旗村一宗集体经营性建设用地，面积13.447亩，每亩价格52.5万元，该公司获得这块土地40年的使用权，规划打造集美食体验、农业观光、休闲度假于一体的乡村旅游综合体项目。
法律依据
《中华人民共和国土地管理法(2019修正)》
第四条国家实行土地用途管制制度。
国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。
使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。
第九条城市市区的土地属于国家所有。
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。
第十条国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。
第十一条农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。
浙江农地入市试点政策是什么？浙江农地入市试点具体做法有哪些？按照中共十七届三中全会的精神，农村集体依法获得的集体建设用地，在不突破用途管制的基本前提之下，可以自由入市流转，并且要求建立城乡统一的建设用地市场。农地入市模式的核心，就是将来自宅基地置换后腾空出来的土地，用作工业用地和商业用地；原有农村土地流转后，吸引社会资本投资现代农业，大大提高土地经营效益。业内专家认为，农地入市的好处在于加大了土地供应量，房价会因此下降。而供地的农民会因此获得利益，势必增加农村地区的消费水平，对拉动内需有非常好的推动作用。
浙江农地入市试点政策
在农村集体建设用地使用制度改革方面，浙江的现行政策是：在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。
浙江省的主要做法是对农村宅基地的整理。以浙江嘉兴为例，嘉兴农业用地保有率高达86%，但农业产出仅占嘉兴GDP不到6%的比重，非农用地储备不足的同时农村建设用地较为浪费。
2008年，嘉兴开始实行以土地使用制度改革为核心，包括户籍制度、规划管理制度、公共服务均等化、新市镇建设等在内的“十改联动”改革；率先取消农业户口、非农业户口分类管理模式，全市城乡居民户口统一登记为“居民户口”。还有一项重要内容就是鼓励农村居民实施“两分两换”，并在南湖区、平湖市等地试点。“两分两换”，就是宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转分开，在依法、自愿的基础上，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障。
浙江农地入市试点具体做法
具体做法是取消农业户口，把目前的农村宅基地置换为城镇建设用地，在城镇集中建设新社区安置农民，原村庄复垦为耕地，然后把多余出来的土地指标挪到城市近郊用作工商业开发。以嘉兴三个试点乡镇为例，姚庄镇户均占有1.163亩，置换出3800亩左右的用地空间；龙翔街道通过宅基地置换，土地节约率将达到50%以上，可置换出约3000亩用地空间；七星镇通过农村宅基地置换城镇房产，户均可节约用地0.736亩，可置换出2955亩左右的用地空间，节约率为71%。照此推算，整个浙江省可以整理、置换出来的用地将是非常大的一个数字。
嘉兴市委书记陈德荣表示，宅基地置换后腾空出来的土地，有一部分将可用作工业用地和商业用地。换句话说，浙江此番土地“新政”，意在充分挖掘农村宅基地被差强人意的利用率所掩盖的价值。嘉兴模式最具有价值的地方，就是农村集体所有的非农业用地(目前仅限于宅基地)进入土地市场，并逐步实现与国有土地“同地、同价、同权”的目标。
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