农村信用社信贷员违规放款行为
农村信用社信贷员，是农村信用社生存和发展的骨干力量，担负着吸收存款、发放贷款、盘活资金、服务群众的重任。但是，由于受社会上各种不良风气的影响，个别信贷员利用职权违规发放贷款，败坏了信用社形象，危害了信贷资金安全。从近年来查出的一些违规违纪案件，以及不良贷款“前清后增”的情况来看，有相当一部分是信贷员有章不循、违规操作所造成的。因此，探析一下信贷人员违规放款行为的根源及危害，或许对进一步强化信贷管理、防范信贷风险、提高贷款安全系数有所裨益。
一、信贷员违规放款行为的主要表现
（一）信贷人员惜贷、惧贷、拒贷。有的信贷员对群众的合理贷款需求，漠然视之，拖延、推诿甚至拒绝放款。其原因有三：一是由于奖惩机制僵化，贷款放多放少一个样，缺乏利益驱动，信贷员不愿放贷。二是由于信用社信贷责任追究制度长期“棚架”且不尽科学，“板子光打在信贷员屁股上”，挫伤了信贷人员的放款积极性。三是个别信贷人员心存不良，把放款作为以贷谋私的主要手段，对合理、正常的贷款也拖延不放。
（二）信贷员以贷谋私，放弃信贷原则，盲目放款。个别信贷员伸手向借款人吃拿卡要，索贿受贿，有的信贷员是被动地接受借款人的宴请、礼品，但其结果都是信贷员抛弃信贷原则，不顾资金安全，盲目发放贷款。
（三）信贷员内外勾结，套取贷款。个别信贷员利用工作便利，当借款人做生意申请借款时，以放款为条件提出与借款人合伙，盈利平分。到头来，得益的是借款人和信贷员，损失的是信用社的信贷资金。
（四）信贷员自批自贷自用。个别信贷员利用工作之便，置金融法律法规于不顾，通过自批自贷、捏造借据、冒用他人名义等形式套取贷款，搞第二职业。
(五)信贷员有章不循，违规操作。在贷前调查环节，信贷员没有按照有关规定进行尽职调查，对客户存在的风险隐患应发现而未发现；在贷款发放环节，没有按照有关规定与客户签订借款合同、担保合同等法律文书，或没有完善贷款抵质押手续等，使信用社的贷款面临风险。
二、信贷员违规放款行为的危害
（一）败坏了农村信用社的企业形象。企业形象是一个企业的安身立命之本，金融企业更是如此。由于众所周知的原因，农村信用社的企业形象有待提高，而个别信贷员的违规违法行为和不正之风，更玷污了信合形象。
（二）疏远了与农民群众的血肉联系。农村信用社的办社宗旨就是扎根农村，服务“三农”，而个别信贷员的违规行为，使部分农民的合理贷款需求得不到满足，农民贷款难问题得不到解决。长此以往，农村信用社与农民的联系日渐疏远，农村信用社的发展也将成为无源之水，无本之木。
（三）扰乱了正常的信贷工作秩序。由于个别信贷员的违规行为，使部分农户正常的贷款需求不能满足，同时，一些不符合贷款条件的借款人却贷到了款，破坏了正常的信贷工作秩序，损害了信用社以信为本的诚信形象。
（四）影响了信用社的市场竞争力和盈利能力。信贷员的惜贷、惧贷何拒贷，以及以贷谋私等行为，将增加客户成本，降低工作效率，使信用社流失一大批优质客户，必将影响到信用社的市场竞争力和盈利能力。
（五）形成了信贷风险，造成了资金损失。个别信贷员在放款过程中的违规行为，使不合理贷款乘虚而入，使“把好贷款准入关”成为一句空话，给信用社信贷资产造成潜在的信贷风险，甚至直接造成资金损失。
三、杜绝违规放款行为的几点建议
针对信用社信贷员放款中的违规行为和不正之风，笔者认为应标本兼治，多管齐下，从多个方面加强和防范。
（一）加强对信贷员的思想教育。教育广大信贷人员做到“三个正确对待”，要正确对待手中的贷款权，它不仅是权力，更是一种责任；要正确对待借款人，他们不只是申请借款的贷户，更是尊贵的客户，是为我们创造收入的衣食父母；要正确对待支农工作，支持三农是农村信用社的办社宗旨，是我们生存发展的基础和根本，只有支持三农才能求生存、图发展、增效益、化风险。
（二）开展合规文化建设。坚决落实省联社、市农信办制定的一系列规章制度。近年来，省联社、市办制定出台了一系列信贷管理、优质服务、廉政建设方面的规章制度，现在的关键是抓好落实。县联社理事长、主任要对本联社信贷员信贷管理工作负总责，县联社监事长、主管主任直接负责，要严格贯彻省联社制定的信贷管理规章制度，坚决执行市农信办“六条高压线”和“十条禁令”的信贷纪律，强化责任追究，加强案件治理，发现一起，处理一起，决不姑息迁就。
（三）要开展机制创新。针对部分信贷员认为“贷款放多放少一个样”的错误观点，要摈弃旧的收入分配模式，开展机制创新，建立一整套由放款业务量、业务面、放款收益、放款质量等指标综合考评的信贷员效益工资分配体系，实现按劳取酬，多劳多得，扭转信贷员的惜贷、拒贷心理，促进信贷工作正常、健康开展。
（四）建立长效约束机制，打击违规放款行为。一是深入开展“信用工程”和“阳光信贷”两大工程建设，实现信贷服务标准化、规范化、流程化，阳光操作、公开办贷、限时服务。二是强化内部督查机制，专门处理信贷员违规放款行为和不正之风，一有举报，立即查实，坚决严肃处理。三是建立外部监督体系，在县、乡、村各级聘请德高望重的社会知名人士和社员代表担任廉政监督员，对信贷员的违规行为可直接向联社主要负责人反映、举报。四是建立信贷服务廉政记录，列入职工业绩考核，载入职工个人永久档案。对信贷服务差，利用放款搞不正之风的人坚决不能提拔重用。五是加大违规放款责任人的责任追究力度。凡是有违规放款行为的信贷员，一经查实，无论贷款是否形成风险，均要对责任人给予严肃处理。对贷款形成风险的，对责任人只发基本工资，下岗清收，规定时间内清收不回的，清除出农信队伍。
农信社信贷违规的表现形式及防范对策
在当前农信社信贷工作中，有章不循、规则意识差、风险意识差的问题在部分地方依然存在。各种信贷违规行为，不仅是对农信社信贷管理制度的破坏，更是导致农信社资产损失、社会形象受损的根源。
一、信贷违规的主要表现形式
针对实际工作中农信社信贷违规案例的分析，目前农信社信贷违规行为的表现形式主要有：乱作为、不作为、服从性违规、习惯性违规、道德风险五种。
（一）乱作为。“乱作为”主要是指在信贷操作、管理过程中过度放大自己的权限，“做不该做的事，做不妥当的事”。
“乱作为”产生的根源主要是少数信用社工作人员受社会不良习性的影响，重享受轻奋斗，重索取轻奉献，重自由轻纪律。主要表现有：未遵循审慎经营的原则；超越职权；在操作中不遵循法律、法规、规章的规定；甚至对有关信贷制度、规定进行故意挑衅，损坏信用社利益等。
“乱作为”贯穿于信贷操作的各个环节，如在调查阶段不按规定政策标准，人为提高信用等级或授信额度；利用手中的职权，以贷谋私，不见好处不办事。在贷款审批中发放假抵押、空担保贷款、发放人情贷款、冒名贷款等，甚至还有极少数信贷人员伙同贷户一起骗取信用社贷款。在当前信贷工作中，比较典型的有以下几类：
1、发放人情贷款。在各种形式的违规贷款中，发放人情贷款的行为较为多见。如在向亲戚、朋友发放贷款时未严格执行信贷准入条件；向内部员工及关系人发放贷款条件优于外部人员；向领导、朋友介绍的客户发放贷款时不能坚持原则等等。发放人情贷款暴露出部分信贷员在信贷工作中纪律意识淡漠，在贷款发放中讲人情不讲社情；讲感情不讲原则；讲关系不讲风险；人情大于法章，面子重于事业，关系大于制度的问题。发放人情贷款对贷款的安全性会造成极大影响，可能造成信贷资产的直接损失，并影响内部员工的工作积极性，滋生贷款靠关系和少数干部职工的腐败行为。
2、化整为零，超权限发放贷款。对于超过自身审批权限的贷款，采取化整为零的方法发放。目前，大多数地方在实际工作中按照“统一标准、分类确权、定期考核、适时调整”的原则，根据农信社信贷资产质量、经营管理水平和地方经济发展水平确定信贷业务权限。贷款权限控制是信贷调控的重要手段，也是强化管理，有效防范信贷风险的要求。化整为零、变相超权限发放贷款的行为，极易导致贷款风险的集中，必须严格加以防范，严厉进行查处。
3、发放垒大户贷款。“垒大户”贷款是构成信贷风险集中的主要形式。其特点是在缺乏有效监督的情况下发放超过借款人债务承担能力的贷款。主要有两种类型：“一户多笔”，即一家信用社对同一借款人发放多笔贷款；“一户多社”，同一借款人在两家以上信用社贷款。垒大户贷款反映了农信社主任等信贷决策人员权力缺乏制约，对发放大额贷款缺乏必要的调查、评估和决策，导致贪大求洋和以贷谋私现象并存，或信用社内部一味追求即期利息收入，而忽视贷款安全等问题。
4、违规发放关联企业贷款。关联企业贷款的实质是借款人表面上各自独立，但相互之间存在某种控制关系，甚至有可能实际贷款使用人相同、贷款用途相同，这其实也是变相“垒大户”的一种行为。关联贷款的风险在于关联企业的财务信息的不透明及借款人用于承担民事责任财产的非独立性。其影响贷款安全性的主要表现形式有三种：（1）处于控制地位的关联方，对借款企业资产等进行转移，影响借款企业的偿债能力，使信贷资金安全性受到影响；关联方通过关联交易，转移资产或利润，从而削弱了自身偿债能力。（2）关联方通过系统内的资金调度，转移贷款用途，使信用社对贷款的监管难度加大。（3）借款企业由于承担对关联方的担保或交易风险，导致自身偿债能力下降，对信贷资金的安全性造成影响。
在实际工作中，个别农信社违反向关联企业发放贷款的规定，违规发放关联企业贷款。从信贷操作方面来看，对关联企业贷款的违规形式主要有三种类型：（1）信贷员在信贷调查中故意隐瞒关联方的信息；（2）在信贷调查中对借款人是否有关联方的因素不予考虑；（3）随意接受关联方之间的相互担保贷款，或对借款人向其他关联公司担保不采取任何措施。
5、违规跨地区发放贷款。未经批准违反属地服务的原则，向承贷社辖区外的客户发放贷款。跨地区发放贷款，信用社无法及时对借款人经营状况和信贷资金使用情况进行有效监管，对借款人的经营风险和道德风险不能及时、有效进行防范，极易导致信贷资金形成风险甚至损失。
6、逆程序操作。在信贷操作中，违反操作程序规定，先放款再报批，先放款再补签合同等。逆程序操作的危害性在于破坏了正常的信贷工作程序，使贷款发放失去监督、制约。
7、擅自提高客户等级、擅自提高授信额度。在对客户进行信用等级评定中，人为提高客户等级及授信额度，使贷款额度超过客户的实际债务承受能力，极易导致贷款出现风险。
8、违规借新还旧，违规转据。在信贷操作中，采用违规借新还旧、违规转据等手段，隐瞒不良贷款真实情况。违规借新还旧、转据、展期行为掩盖了真实的信贷资产质量状况，纵容了客户不守信用的行为，也降低了贷款的安全性。
此外，在“乱作为”中，还有三种性质更为恶劣的行为，其共同特征是：信贷人员利用职务之便，贪污、挪用信贷资金，损害信用社的集体利益。在这些行为中，有些已直接触犯了法律。
1、发放冒名贷款，甚至通过冒名贷款骗取信贷资金。所谓“冒名贷款”，就是虚列贷款人，通过私刻假名章，伪造假贷款合同骗取贷款供自己使用的行为。基层信用社“冒名贷款”主要有两种形式，一是给他人贷款，资金供自己使用。其表现形式主要是以家庭成员如夫妻、子女、亲戚、朋友等名义借款为己所用。二是给死亡的人或者不存在的借款人贷款，然后通过开假印章等手续骗取贷款。
“冒名贷款”模糊了信贷资产质量，存在极大的风险隐患，严重影响到信用社正常的经营活动。通过“冒名贷款”极易直接引发犯罪。最高人民法院、最高人民检察院《关于当前办理经济犯罪案件中具体应用法律的若干问题的解答（试行）》中规定：银行、信用社人员利用职务上的便利，冒名贷款给个人使用，或者偷支储蓄户存款的，均属于私自动用库款，其金额达到追究贪污罪刑事责任的数量，挪用时间虽未超过六个月的，应以贪污罪论处。从这一规定看，一些信贷员的行为已触犯了法律。
2、发放自批贷款。自批贷款，就是在贷款申请人与批准人之间形成的审批关系中，申请人与批准人实际上同为一人。从实际情况看，自批贷款多为冒名贷款，即信贷人员利用职务之便，用他人名义或虚构假名提出贷款申请，自己予以批准，而后将贷款挪用。自批贷款是一种严重的违规行为，极易导致信贷资金被挪用，形成较大风险。
3、利用职务之便侵吞信贷资金。在信贷工作中，极少数信贷人员利用职务之便，故意延缓贷款偿还期限，直接截留已收回的贷款本息，不及时记入贷款账户归个人使用，或开设虚假账户存入还贷款项，私自支取使用。由于此类行为手段隐蔽，涉案金额大，故而作案次数较多，发案时间较晚，造成的损失也较大。此类行为很多都已直接触犯了法律。
（二）不作为。不作为主要是指在开展信贷工作中未勤勉尽职，作风飘浮，消极被动，“在其位不谋其政”，认为“只要不犯错误，工作能混就混”；“只要没有受贿，工作能拖就拖”；对问题视而不见，放任风险发生或扩大；办事拖拉、能推则推、得过且过，不愿承担责任等。
“不作为”在信贷审查、审批、贷后管理环节体现较为集中，如贷款审查流于形式，有些审贷委员会成员不敢或者不愿提出异议，结果使信贷集体审批变成了个人审批；部分信用社把贷款放出去之后就不管了，一直到贷款到期才去催收，不能及时发现借款人的各种风险，造成超诉讼时效、超保证期间、抵押资产流失等。在当前信贷工作中，比较典型的有以下几类：
1、贷款担保手续审查不严。在发放保证贷款时，对保证方担保资格、偿债能力审查不严格，或未按有关法律法规办理担保手续，致使担保合同无效；在办理抵（质）押贷款时，未按规定对抵（质）押物品的真实性、合法性、有效性进行审核，未按规定签订担保合同等法律性文件、办理合法有效担保手续，致使法律文件无效或者出现对贷款人不利的条款。
2、在贷款审查中放弃信贷原则。贷款审查的目的在于确保信贷资金的安全，审查的范围既包括市场风险的审查，也包括合规合法性的审查，但在实际工作中，部分信贷工作人员未能克尽职守、坚持原则。如对地方政府领导要求发放的贷款，对监管部门工作人员个人要求发放的贷款，对抵押担保不符合条件的贷款，对明显没有第一还款来源的贷款以及对国家产业政策明令限制或禁止的贷款，甚至对在审查中发现有明显不可控风险因素的贷款不仅不予拒绝，而且大开绿灯，造成信用社贷款风险度增加。
3、审贷小组（委员会）未尽责。审贷小组作为提高信贷决策水平的议事机构，应该为提高信贷决策水平提供技术支持和制度制约，但是在当前的信贷工作中，有些地方审贷小组运行不规范，有的审贷小组根本就未履行职责或未完全履行职责，形同虚设。
4、贷后管理流于形式。在贷后管理中，不深入、不细致，管理粗放，对贷款催收不力，不能及时发现借款人的各种风险，对借款人拒不签收贷款催收通知书等躲避债务的行为无动于衷，造成超诉讼时效、超保证期间、抵押资产流失等。
5、信贷档案管理不规范。信贷档案是信贷工作全过程的真实记载，其中包含大量的具有法律意义的文件，对维护贷款安全具有不可替代的作用。然而有些信用社并没有重视信贷档案管理工作，信贷档案记载不真实、不及时、不全面，甚至出现丢失原始档案资料的严重问题。
6、违章不究，究而不严。个别农信社负责人或信贷管理部门在实际工作中违章不究，责任追究力度不够，致使个别信贷人员侥幸心理和依赖思想严重，信贷违规现象屡禁不止。
此外，在实际工作中，还有一种典型的不作为行为——“新官不理旧帐”。部分农信社对贷款责任的有关规定未进行细化和落实，有的地方信贷人员调动频繁，接任者“新官不理旧帐”，导致责任不清，责任追究也形同虚设，造成短期行为严重，违规放贷禁而不绝，对贷款的安全性构成严重威胁。
（三）服从性违规。主要是指在工作中盲从，把领导的指令看得高于规章制度，对于各级负责人授意、指使、强令、胁迫工作人员简化、变通业务操作程序或违反贷款管理规定办理贷款的行为，不抵制、不报告，违反制度规定办理贷款，使信贷资金形成较大风险甚至遭受损失。如根据领导安排，发放未经贷审会讨论或经讨论未通过贷款的行为。
（四）习惯性（经验性）违规。习惯性违规，也称为经验性违规。指在信贷操作中未严格执行操作规范，根据以往的工作经验、习惯进行操作形成的违规。如在进行贷前调查时，有些信贷员容易犯先入为主的毛病，即带着某种假定，并不自觉的把它作为结论看待，结果贷前调查就成了印证或取证的过程，必然片面、不客观。在进行贷后管理时，存在一些模糊认识，如能够正常付息的企业不需要贷后管理、信用等级高的企业不必重视贷后管理、低风险的消费信贷可以放松贷后管理、上级联社审批的贷款可以放松贷后管理等，导致贷后定期检查工作成为应付上级检查的形式主义，不深入贷户了解掌握实际情况，只坐在办公室凭空捏造贷后检查表。
（五）道德风险。农信社的不良贷款成因在很大程度上是由于道德风险形成的。道德风险属于非对称信息经济学理论领域的基础概念，是指从事经济活动的人在最大限度地增进自身效用时做出不利于他人的行为。道德风险中的道德非指生活中的道德，而是指行为人的职业操守。所以，道德风险又称职业道德风险。道德风险有四个方面的特点：
一是信息不对称。即：行为人拥有信息优势，比如：在贷前调查中，调查人对客户的情况比任何一个审查、审批环节的人都要清楚，通过调查，信贷员既能掌握有利于客户申请贷款的信息，也能够发现不利于贷款获得审查批准的信息，如果调查人在形成贷前调查报告时，有意识的回避对借款人不利的信息，则审查、审批环节的人员很难获得或发现，贷款一旦批准，潜在风险对贷款的安全构成威胁；
二是在有多个选项时做出不利于他人选择。比如在对抵押物的选择中，信贷员很可能应借款人的要求或是为了减轻工作量，不选择最有利于保障贷款安全的抵押物；
三是实施道德风险的人虽然不一定获取私利或只获得很少的利益，但由此造成的损失即后果不由行为人承担或行为人只承担非常小的责任。比如，一笔因为存在道德风险发放的贷款在出现风险后，行为人如果没有受贿或失职行为，其责任最多在于扣发效益工资或很轻的行政处分，信用社则要承担全部损失；
四是行为隐蔽，很难用法律、法规、制度来度量其行为过错。比如在贷前调查中，信贷员不将不利于贷款批准的信息列入调查报告，信用社很难找到信贷员故意隐瞒信息的证据，也无法追究其责任。再比如在贷后管理中，信贷员对发现的风险预警信息视而不见，或对前任信贷员发放的贷款不加强管理，放任贷款形成风险，或以不作为的方式应付贷后管理等等。显然，信用社并没有很好的办法来归责信贷员。
道德风险也同样贯穿于信贷操作的各个环节，如贷前调查的中有意识的回避对借款人不利的信息，审查、审批中对发现的风险点视而不见，贷后管理中对企业的风险预警信号不及时报告、处置等。道德风险很多是以不作为的形式出现的，实际上是一种放任风险自由扩大的一种行为。
二、防范信贷违规行为的对策
防范信贷违规行为的发生，必须进一步加强信贷纪律的约束，增强农信社各级管理人员的忧患意识和信贷纪律执行意识，加强对员工的教育、引导，不断提升信贷管理制度的执行力，防止信贷工作中的“不作为”和道德风险，禁止“乱作为”、服从性违规、习惯性违规行为的发生。
（一）建立有效的约束、监督机制，防范违规行为。一是完善以审贷分离为核心的风险约束体系，实行贷款风险度量化控制和审批权限的分级控制，对不同层次的信贷决策人员和管理人员实行相应的权力约束，对不同岗位和不同部门实行相应的岗位责任约束和职能约束，促使所有信贷人员严格执行信贷制度，预防人为因素对信贷工作的不正常干扰，防范信贷人员舞弊、欺诈等行为；二是建立一个有力的监督机制，主要是加强上下级监督，一级盯一级，逐级抓落实；加强平行监督，形成平行分工、互相制约、互相监督的机制；加强外部监督，发挥银监、行业管理及行政执法部门的外部监督作用，以弥补内部监督、制衡机制可能失效后而产生的违规行为的监督；加强稽核监督，以最强有力的监督和处理手段，强化制度执行的后续监督，把好最后一道关口。
（二）健全和完善信贷责任制和责任追究制度，遏制、查处违规行为。本着“权力与责任对等、风险与收入挂钩”的原则，对信贷操作进行责任规范，建立风险防范责任制，自上而下层层分解风险防范责任。并将风险防范纳入经营目标责任制及领导任期目标责任制考核内容，做到权、责、利对等。对形成的风险贷款要全面清理，划分责任人，责任贷款由责任人负责清收。对造成风险损失的责任人可实行个人赔偿制度，对造成重大风险和损失的责任人应追究其法律责任。
（三）实行信贷管理标准化操作，规范经营行为。一是对贷前调查、借款人资信评估、贷款审批、发放、管理、清收等各环节制定一个合理的标准化规定，使所有信贷管理人员知道该干什么，不该干什么，知道怎么干，也知道何时干，减少人为因素造成信贷操作不当而诱发新的风险贷款；二是建立科学的评价机制，对每个岗位、每个员工、每个环节执行制度的程度和要求，都制定明确的评价标准，既使每个员工了解各自执行制度的程度、要求和努力点，也为组织考核检查员工制度执行情况提供一个可操作性的依据；三是引入技术性的刚性约束机制。通过对农信社信贷管理系统的不断完善、升级，建立技术性的刚性约束，对未经过各个操作环节及未经过审批电子指令的，系统都不予以确认，从而确保客户准入及贷款审批的规范性。
（四）加强对员工的教育、引导，提高信贷制度的执行力。一是要积极加强制度的教育培训，建立定期强制培训制度，既要使每个基层员工全面掌握制度的内容和要点，也使其深刻理解制度的意义、作用和落实的重要性、紧迫性，以及不执行可能产生的严重后果，切实增强基层员工对制度的理性认识和执行意识；二是大力倡导农村信用社先进的企业文化，把提高制度执行力与践行企业文化精神结合起来，在“敬业”中提高执行制度的自觉性，使企业文化成为员工提高制度执行力的内在精神动力，通过积极开展一些制度学习宣传活动，大力宣扬制度建设和制度执行方面的先进典型，广泛开展正面教育，用身边的典型人和事来激发员工，引导员工的行为；三是建立有效的奖惩机制。通过建立奖惩机制，形成对员工执行制度的正向激励，形成对违规行为的有效制约，从而确保各项制度的执行落实。在此基础上，综合运用多种手段兑现奖惩办法，形成引导员工自觉执行制度的长效机制。
法律主观：
金融机构中发生的违法发放贷款行为和挪用公款行为有相似之处，均可表现为采用违法手段将公款（或资金）借给他人使用。在实务中，违法发放贷款的案件被作为挪用公款罪提起公诉的情况也有先例。然而一旦错误定罪，量刑上的较大差别，对被告人的权利侵害不浅。因此，对两罪的区分一定要慎之又慎：一是考察行为是职务行为还是个人行为。违法发放贷款行为与银行的职务性相关，表现为虽然违反相关法律规章，超出法定权限和违反法定程序，但本质上仍是贷款行为，属于银行使用资金的职务行为，行为人以银行的名义与借款人形成借款关系，由银行承担民事法律责任。挪用公款行为是擅自超越职权的个人行为，即不经合法批准擅自动用公款归个人使用，即使其以单位名义挪用公款借贷给他人使用，该行为亦是个人决定的，单位不承担其法律后果。因此，若银行工作人员利用职务之便挪用公款后，以个人名义或名为单位实为个人借贷给他人的，是挪用公款行为。二是考察有无一定的贷款审批手续，以及何时办理的审批手续。合法的贷款行为必须严格按照贷款调查、贷款审批、签订贷款合同的法定程序办理齐全的贷款手续。违法发放贷款行为往往未履行全部贷款程序，但本质上属于贷款行为，必须具有一定的审批手续，且审批手续在发放贷款之前或之时即已办理。行为人作为银行工作人员，违反国家法律规章规定，明知借款人提供违法担保仍发放数额巨大的贷款，或者行为人在放贷时确曾收到借款借据，但发放贷款时未严格按照贷款法定程序办理齐全的贷款手续，则系银行工作人员代表银行或其他金融机构履行使用资金、发放贷款的职务行为。如造成重大损失，应定违法发放贷款罪。若审批手续系事后补办，往往属于事前擅自挪用而事后予以掩饰的挪用公款行为。三是考察行为是秘密进行的还是公开进行的。违法发放贷款行为因其属于职务行为，往往是公开进行的。而挪用公款行为往往系秘密进行且有掩饰手段，但这也不是必定的，也有公然或半公开进行的。
私刻单位公章提供材料给银行贷款是涉嫌贷款诈骗罪。
法律分析
贷款诈骗罪侵犯的客体是双重客体，既侵犯了银行或者其他金融机构对贷款的所有权，还侵犯国家金融管理制度，贷款是指作为贷款人的银行或者其他金融机构对借款人提供的并按约定的利率和期限还本付息的货币资金。在现代社会中、随着国民经济和社会发展对资金需求的愈益增大，贷款在社会经济生活中所起的作用日益突出。银行等金融机构不仅通过发放贷款参与企业流动资金周转，并支持企业购置固定资产和进行技术改造，促进生产发展，同时还通过发放贷款促进商品流通，促进科技文化卫生事业等发展。与此同时，随着我国贷款金融业务的日益发展，诈骗贷款违法犯罪活动也随之产生并愈益严重。诈骗贷款行为不仅侵犯了银行等金融机构的财产所有权、而且必然影响银行等金融机构贷款业务和其他金融业务的正常进行，破坏我国金融秩序的稳定。因此、诈骗贷款行为同时侵犯了银行等金融机构的贷款所有权以及国家的贷款管理制度，具有比一般诈骗行为更大的社会危害性。
法律依据
《中华人民共和国刑法》第一百九十三条有下列情形之一，以非法占有为目的，诈骗银行或者其他金融机构的贷款，数额较大的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处二万元以上二十万元以下罚金；数额巨大或者有其他严重情节的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处五万元以上五十万元以下罚金；数额特别巨大或者有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处五万元以上五十万元以下罚金或者没收财产：（一）编造引进资金、项目等虚假理由的；（二）使用虚假的经济合同的；（三）使用虚假的证明文件的；（四）使用虚假的产权证明作担保或者超出抵押物价值重复担保的；（五）以其他方法诈骗贷款的。
2017年以来,国家金融监管政策调整,对民间借贷行为的规范越来越严格。随着国家对民间借贷活动中职业放贷人的制裁与打击力度加大,司法机关对发现与甄别职业放贷人的要求也越发明确。目前,涉及职业放贷人的民事监督案件不断增加,加强对职业放贷人的识别研究,理顺该类案件审查规律,是民事检察部门的一项重要工作。
一、职业放贷人的法律规制
所谓“职业放贷人”,是指“未经批准,以经营性为目的,通过向社会不特定对象提供资金以赚取高额利息,擅自从事经常性贷款业务的法人、非法人组织和自然人”。梳理相关法律法规和司法解释对职业放贷人的有关规定,职业放贷人被认定后将产生一系列否定性评价后果。
(一)职业放贷人的金融违法性
对职业放贷行为进行违法性规制的金融法律,可以追溯到2007年银行业监督管理法。该法第19条规定,未经国务院银行业监督管理机构批准,任何单位或者个人不得设立银行业金融机构或者从事银行业金融机构的业务活动。该法出台初期,对职业放贷行为是否属于“银行业金融机构的业务活动”尚有不同认识。2017年12月,互联网金融风险专项整治工作领导小组办公室、P2P网贷风险专项整治工作领导小组办公室共同发布《关于规范整顿“现金贷”业务的通知》,要求设立金融机构、从事金融活动,必须依法接受准入管理。未依法取得经营放贷业务资质,任何组织和个人不得经营放贷业务。由此,职业放贷行为的金融违法性得以明确。2018年4月,中国银行保险监督管理委员会、公安部、国家市场监管总局、中国人民银行印发《关于规范民间借贷行为维护经济金融秩序有关事项的通知》指出“未经有权机关依法批准,任何单位和个人不得设立从事或者主要从事发放贷款业务的机构或以发放贷款为日常业务活动”。该通知强调,对于利用非法集资资金发放民间贷款、套取金融机构资金高利转贷、面向在校学生非法发放贷款、发放无指定用途贷款、以提供服务或销售商品为名实际收取高额利息(费用)变相发放贷款等违法行为,要予以严厉打击。简言之,从2018年起金融主管部门“要求对包括职业放贷人在内的非法民间借贷行为进行严打”。
(二)职业放贷人的刑事违法性
自2018年1月我国开展扫黑除恶专项斗争以来,涉黑涉恶犯罪中的非法放贷因素日益凸显。为依法惩治非法放贷犯罪活动,切实维护国家金融市场秩序与社会和谐稳定,有效防范因非法放贷诱发涉黑涉恶以及其他违法犯罪活动,2019年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于办理非法放贷刑事案件若干问题的意见》第1条第1款规定,违反国家规定,未经监管部门批准,或者超越经营范围,以营利为目的,经常性地向社会不特定对象发放贷款,扰乱金融市场秩序,情节严重的,依照刑法第225条第4项的规定,以非法经营罪定罪处罚。自此,职业放贷行为开始纳入刑法规制。对于职业放贷型非法经营犯罪行为的追究时效,该意见第8条规定,对于该意见施行前发生的非法放贷行为,依照最高法《关于准确理解和适用刑法中“国家规定”的有关问题的通知》规定办理。即对于刑法第225条第4项规定的“其他严重扰乱市场秩序的非法经营行为”,司法解释未作明确规定的,应当作为法律适用问题逐级向最高法请示后决定。基于罪刑法定及从旧兼从轻原则,对于该解释施行之前的职业放贷人,原则上不能追究刑事责任。
(三)职业放贷人的放贷行为应认定无效
最高法《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(一)》(已失效)第10条规定,当事人超越经营范围订立合同,法院不因此认定合同无效。但违反国家限制经营、特许经营以及法律、行政法规禁止经营规定的除外。2017年,最高法在大连高金投资有限公司等与大连德享房地产开发有限公司企业借贷纠纷上诉案中,首次确认银行业监督管理法第19条为效力性强制性规定,理由是“有关银行业准入的规定属于直接关系国家金融管理秩序和社会资金安全,事关社会公共利益”。2019年最高法《全国法院民商事审判工作会议纪要》(以下简称《九民纪要》)将上述裁判规则上升为司法指导意见。其中第53条规定,未依法取得放贷资格的以民间借贷为业的法人,以及以民间借贷为业的非法人组织或者自然人从事的民间借贷行为,应当依法认定无效。2020年8月18日,最高法对民间借贷司法解释进行了修订,将前述司法政策的效力层次进一步提升为司法解释。修订后的解释将第14条规定的民间借贷合同无效情形增加了一种:“未依法取得放贷资格的出借人,以营利为目的向社会不特定对象提供借款的”,亦即职业放贷人的放贷行为应认定无效。自此,对“职业放贷人”的行政、刑事、民事法律规制体系正式形成。以上述法律法规和司法政策为指引,近年来部分省、直辖市高级法院也出台或会签了一些关于打击职业放贷人的司法文件。
二、职业放贷人的识别标准
《九民纪要》第53条明确:“同一出借人在一定期间内多次反复从事有偿民间借贷行为的,一般可以认定为是职业放贷人。”根据相关法律法规及政策文件,职业放贷人应至少具备非法性、营业性与营利性三个基本特征。
(一)关于“非法性”的判定
所谓非法性,是指职业放贷人必须是未依法取得放贷资格的出借人(包括法人、非法人组织或者自然人)。由于未依法取得放贷资格,但从事了营业性放贷活动,因此属于非法从事金融业务活动。反之,如果依法取得放贷资格,即使一定期间内多次反复从事民间借贷行为的,也不能认定为职业放贷人。2020年11月9日,最高法在一份批复中指出,“经征求金融监管部门意见,由地方金融监管部门监管的小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等七类地方金融组织,属于经金融监管部门批准设立的金融机构,其因从事相关金融业务引发的纠纷,不适用新民间借贷司法解释”。因此,上述七类地方金融组织如经审批取得放贷资格,不属于职业放贷人。
(二)关于“营业性”的判定
关于“营业性”的判定标准,可以通过一定时期内、多次反复、不特定对象等关键词来把握。
首先,职业放贷人表现为一定时期内多次从事放贷行为。至于具体期间和次数,《九民纪要》和相关司法解释都未作细化规定。由于刑事入罪标准为“2年内向不特定多人(包括单位和个人)以借款或其他名义出借资金10次以上”,金融管理及民事司法中认定职业放贷人不应当严于刑事认定标准。《九民纪要》中明确,民间借贷比较活跃的地方的高级法院或者经其授权的中级法院,可以根据本地区的实际情况制定具体的认定标准。如江苏省公布的认定标准为“一年内在全省各级法院起诉民间借贷案件5件以上”,天津市公布的认定标准为“两年内向全市法院提起民间借贷案件5件以上,或者出借人在两年内向社会不特定人出借资金3次以上”。在郁某诉李某、侯某民间借贷纠纷案中,法院查明,郁某作为原告,2017年提起民间借贷诉讼1件,2018年提起民间借贷诉讼4件、确认人民调解协议效力2件,2019年提起民间借贷诉讼2件,法院据此认定郁某出借行为具有营业性,从而认定民间借贷合同无效。
其次,职业放贷人的放贷对象必须是社会不特定对象。仅向亲友、单位内部人员等特定对象出借资金,一般不能认定为职业放贷人。但是,通过亲友、单位内部人员等特定对象向不特定对象发放贷款的,向社会公开宣传,同时向不特定多人和亲友、单位内部人员等特定对象发放贷款的,可以认定为职业放贷人。
再次,职业放贷人的认定不要求行为人无其他职业。《九民纪要》指出职业放贷人“以民间借贷为业”,应理解为职业放贷人系以其放贷所得为主要收入来源,不要求职业放贷人只以放贷为业,不能有正常职业。换言之,一个具有其他职业的自然人一定期间内多次反复实行民间借贷行为,也可认定为职业放贷人。
(三)关于“营利性”的判定
根据《九民纪要》,职业放贷人多次反复从事的民间借贷活动需为“有偿”。首先,民间借贷资金为无偿借用者,不符合职业放贷人营利性特征,不能予以认定。实践中,需注意形式上未约定利息但实际上收取利息的情况。
其次,职业放贷人的营利性不要求必须谋取高利息。职业放贷人不能完全等同于高利放贷者,也不一定是“套路贷”行为人。即使双方约定的只是利率保护上限之内的合法利息,只要符合其他标准,也可判定为职业放贷人。
三、涉及职业放贷人的民事检察监督案件的审查要点
职业放贷人非法从事营业性放贷活动,其行为扰乱正常金融秩序,损害国家利益和社会公共利益,属于检察机关依职权监督的情形。在民事检察办案过程中,发现疑似职业放贷人线索的,必须依法严格审查。
(一)关于借贷次数审查
单个案件无法识别职业放贷人,对职业放贷人案件线索进行审查,首先就要进行借贷次数审查。由于民间借贷行为不需要进行登记,具有一定隐蔽性,因此进行借贷次数审查最便捷的方式就是进行关联案件检索。只要查询到同一当事人一定时期内提起多次民间借贷诉讼,就初步达到检索目的,并同时解决了次数审查和证据收集两个问题。关联案件检索可以在中国裁判文书网上进行,也可以通过法信、威科先行等信息平台进行,但这些数据库上查询结果可能因司法文书收录不全而不尽完整。最规范的检索方式应当是持查询手续前往法院进行查询,以法院审判管理系统上查询的结果为准。在法院查询的案件数量,应当包含涉及民间借贷申请执行的仲裁裁决、公证债权文书案件和诉前调解案件。但是,对于出借人营业性放贷但不通过诉讼追讨债务的情况,借贷次数审查无法通过关联案件检索实现,只能通过其他方式,如调查走访、对知情人进行询问、到仲裁委查询有无仲裁、到公安机关查询有无报案记录等。如果出借人涉及刑事犯罪的,还可以从刑事案件证据中进行审查。
(二)关于关联当事人审查
关联当事人审查,包括出借人审查与借款人审查两方面内容。对于出借人一方,虽然《九民纪要》中使用的是“同一出借人”概念,但实践中可能存在规避识别现象,即职业放贷人通过债权转让方式主张权利,或者职业放贷人躲至幕后,改由其近亲属作为出借人,因此有必要开展关联当事人审查。如江苏省高级法院规定的查询对象是“同一出借人及其实际控制的关联关系人”;而河南省高级法院的规定更细,要求审查是否“是同一单位的实际控制人、法定代表人、股东、工作人员,或者具有其他关联关系;具有亲属、朋友或其他密切关系;出借资金来源于同一个人或单位”等情形,“对虽非同一出借人起诉的案件,如果该出借人与其他出借人之间具有关联关系,且符合上述行为特征,也应认定为职业放贷人”。对于借款人一方,主要审查是否属于不特定对象,排除仅向亲友、单位内部人员等特定对象出借资金的情形。如,某公司向员工普遍性提供贷款,帮助员工购置交通工具,约定的利息也较低,则不能认定其为职业放贷人。
(三)关于借贷行为审查
开展借贷行为审查,首先要审查借款合同是否存在格式化情况。由于职业放贷人以放贷为常业,为经营管理方便,一般都会使用格式化的借款合同、借据。在印制好的合同、借据上除借款人姓名、金额、日期和利率需要填充外,其余内容均印制完好。借款合同格式化是判定职业放贷人的重要证据。按照浙江省出台的规定,如果借条为统一格式的,出借人借贷次数只要达到识别标准的一半,也可以认定为职业放贷人。
其次,审查出借资金的来源。职业放贷人的出借资金一般为其自有资金,如果其资金来源为金融机构,可能涉嫌高利转贷犯罪;如果其资金来源为其生活圈子或者社会公众,则可能涉嫌非法集资类犯罪。如果发现其他犯罪线索,必须及时移送主管机关。
再次,审查是否存在虚假债权转让。为了规避被识别为职业放贷人,一些放贷从业者会通过债权转让方式掩盖系同一出借人的事实,如果发现存在债权转让情况,应通过调查核实予以甄别。
(四)关于借贷利息审查
在对借贷利息进行审查方面,首先应通过审查,确认借贷双方对利息有约定并实际支付。约定并收取高利息,无疑是认定职业放贷人营利性的重要证据。在实践中,应特别注意以转账方式出借但以现金方式收取利息,以及形式上未约定利息但巧立名目变相收取利息等规避法律的行为。如天津市高级法院就规定:“借贷合同约定利息、服务费、咨询费、管理费、违约金等相关费用的,或者借款人已实际支付上述费用的,应认定出借人以营利为目的出借款项”。
其次,应通过审查,排除将低息甚至无息出借人纳入职业放贷人范围,避免打击面不当扩大。无息出借者,自然不能够认定其具有营利性;极低息出借者,认定也应慎重。有观点认为,年利率低于6%的低息放贷,不仅是金融机构不大情愿食用的“蛋糕”,甚至被国家定性为金融机构社会责任。该部分放贷类似于普惠金融,对社会具有明显的积极效应,应当予以豁免。这一意见值得参考。另外,还应注意审查法院对职业放贷人案件的利息处理是否正确。职业放贷人被识别后,民间借贷合同应认定无效,此后双方因合同取得的财产应当予以返还。借款人应当返还借款本金及占用资金期间的利息损失。该利息损失一般应按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算,有的法院也按照年利率6%确定资金占用损失。总之,不能按照民间借贷合同中约定的利息标准计算。如果法院裁判对利息处理有误的,检察机关应当及时进行监督。
