首先明确三大组织法概念：、中华人民共和国国务院组织法、中华人民共和国人民法院组织法、中华人民共和国人民检察院组织法。其中中华人民共和国人民检察院组织法已经宣布失效。
三大组织法都是全国人民代表大会制定，具体制定时间如下：
《中华人民共和国国务院组织法》1982年12月10日第五届全国人民代表大会第五次会议通过。
《中华人民共和国人民法院组织法》在1954年9月21日第一届全国人民代表大会第一次会议通过。
《中华人民共和国人民检察院组织法》最早于 1954年9月21日，由全国人民代表大会颁布，后根据1987年11月24日全国人民代表大会常务委员会发布的《全国人民大表大会常务委员会关于批准法制工作委员会关于对一九八七年底以前颁布的法律进行清理情况和意见报告的决定》，被宣布废止。
在中国内地社会主义刑法史上，具有真正刑法典意义上的分则规范，初见于1979年7月1日由第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国刑法》，即中国内地第一部刑法典。内地现行的刑法典分则，即在这部刑法典分则的基础上形成。但是，不可否认的是，内地刑法分则性规范的渊源，可以追溯到革命根据地刑法(又称新民主主义刑法)的有关立法内容。革命根据地的刑法，是中国共产党领导人民，在新民主主义革命时期，在革命根据地制定的，对人民实行民主，对帝国主义、封建主义和官僚资本主义实行专政的一切刑事法规的总和。在革命根据地的长期斗争中，中国共产党在刑事立法方面积累了丰富的经验，对中华人民共和国成立后的刑事立法具有直接历史渊源和重要借鉴作用。而中华人民共和国建立后至1979年7月1日内地第一部刑法典通过之前的30年间，内地刑事立法内容从性质上看，主要是刑法分则性的规范(当然，其中也渗透着不少刑法总则性制度)，这些规范内容成为嗣后供刑法典分则起草、拟订而用的重要参考文献。为较为全面地把握内地刑法分则的来龙去脉，下面分若干个历史时期对内地刑法分则的立法沿革作一阐述：
1�中华人民共和国成立之前的新民主主义刑事立法阶段
这一历史时期自1921年7月中国共产党成立至1949年10月1日中华人民共和国成立。又可分为第一次国内革命战争时期(新民主主义刑法的萌芽阶段)，第二次国内革命战争时期(新民主主义刑法的奠基阶段)，抗日战争时期(新民主主义刑法的重要发展阶段)和第三次国内革命战争时期(新民主主义刑法在全国取得逐步胜利的阶段)这样四个阶段。
第一次国内革命战争时期，中国共产党为维护工农民众的基本权益，镇压国内外敌人的破坏活动，即运用刑法这一锐利武器，同国内外反动势力及一切犯罪分子作斗争，为此制定了一些刑法分则性规范。例如，为了惩治土豪劣绅和贪官污吏，1927年制定了《湖南省惩治土豪劣绅暂行条例》11条，其第1条确定了土豪劣绅的主要罪行，规定：“凭借政治力量、经济力量或其他特殊势力(如团防等)，在地方有下列行为之土豪劣绅，依本条例惩治之：(1)反抗或阻挠革命者；(2)反抗或阻挠民众运动者；(3)勾结军匪蹂躏地方者；(4)杀害人民及纵火、决水、强奸、掳掠者；(5)压迫平民致人死伤或损失者；(6)苛索民财或假借名义敛财肥己者；(7)擅理民刑诉讼压迫平民者；(8)破坏地方公益者；(9)侵蚀公款者。”此外，在第一次国内革命战争时期的工农运动中，还对贪污罪、贿赂罪、渎职罪、侵害人权罪以及禁烟禁赌等方面的惩处办法，作了原则的规定。
第二次国内革命战争时期，工农民主政权制定的刑法分则性规范，主要见诸1934年4月8日由中国共产党中央执行委员会公布的《中华苏维埃共和国惩治反革命条例》。该《条例》确定了反革命罪的概念和主要罪行，即“凡一切图谋推翻或破坏苏维埃政府及工农民主革命所得到的权利，意图保持或恢复豪绅地主资产阶级的统治者，不论用何种方法都是反革命行为。”接着具体列举了各种反革命罪行，如：组织反革命武装及土匪侵犯苏区者，或在苏区内举行反革命暴行者；勾结帝国主义国民党军阀以武力进攻苏区者；组织反革命团体破坏苏维埃政权意图恢复反动统治者；携枪投敌或组织他人投敌者；投降反革命积极反对苏维埃和红军者(革命叛徒)；以反革命为目的故意破坏苏维埃法令及其所经营的各项事业者；以反革命为目的，混入革命机关进行破坏、暗杀、抢劫、放火或盗取国家机密者；以破坏苏维埃经济为目的，制造或输入假货币及公债券，故意扰乱金融者；假冒苏维埃、红军或革命团体名义，或伪造公私印章、文件，进行反革命活动者；以文字、图画、讲演进行反革命宣传者，以及对上述罪犯的藏匿者和协助者，皆以反革命论处。此外，苏区制定了《赣东北特区苏维埃暂行刑律》、中央苏区关于惩治贪污浪费的训令、保护山林条例和红军惩罚条例等刑事法规。
抗日战争时期的刑法，是新民主主义刑法的重要发展阶段，主要刑事法规有：1939年《陕甘宁边区惩治汉奸条例(草案)》和《陕甘宁边区抗战时期惩治盗匪条例》，以及1941年12月18日《陕甘宁边区破坏金融法令惩治条例》、1941年7月15日《晋冀鲁豫边区毒品治罪条例》，1942年10月15日《晋察冀边区惩治贪污条例》等等，分别规定了各种犯罪行为及其处刑办法。
第三次国内革命战争时期，解放区人民政府颁布了一系列取缔反动组织、镇压反革命罪犯的刑事法规。例如，《辽北省惩治土匪罪犯暂行办法(草案)》具体规定了对各种土匪罪犯的处刑办法。1947年11月晋察冀边区《对破坏土地改革者的制裁问题》的布告，1948年1月晋冀鲁豫边区《破坏土地改革治罪暂行条例》规定：凡带头组织或勾结反动武装，对农民进行报复、倒算、杀害干部和农民，或者其他严重危害农民利益者，处死刑；次要分子处劳役。1948年11月15日《中共中央关于军事管制问题的指示》规定：“解散国民党、三青团、民社党、青年党及南京政府系统下的一切反动党派和团体，并收缴其反动证件，登记其各级负责人员”。华北人民政府1949年1月专门颁发布告规定：解散一切反动会道门封建迷信组织，其首要分子应即向公安机关进行登记，如拒不登记继续活动者，定予严办。
2�中华人民共和国建国初期的社会主义刑法奠定基础阶段
1949年10月1日，中华人民共和国宣布成立，中国内地的政权建设和法制建设随即进入一个新的历史时期。在立法权限方面，根据1949年9月29日通过的《中国人民政治协商会议组织法》的规定，中央人民政府委员会有权“制定并解释国家的法律，颁布法令，并监督其执行”。中央人民政府委员会之下，组织政务院，为国家政务的最高执行机关，为执行政协共同纲领、国家的法律、法令和中央人民政府规定的施政方针，有权颁发决议和命令，并审查其执行。在地方设立大行政区(1953年撤销)，省(或行署)、县、乡各级地方政府。依照《全国各大行政区人民政府委员会组织通则》的规定，各大行政区人民政府，根据并为执行中国人民政治协商会议共同纲领、国家的法律法令、中央人民政府委员会规定的施政方针和政务院颁布的决议和命令，在其职权范围内颁布决议和命令，并审查其执行，拟定与地方政务有关的暂行法令条例，报告政务院批准或备案。
中华人民共和国建国最初几年的主要任务，是有步骤地为实现从新民主主义到社会主义的转变而创造条件，没收官僚资本的企业并把它改造成为社会主义国营企业，统一财政，稳定物价，迅速恢复和发展国民经济，完成新解放地区的土地改革，镇压反革命活动，开展反贪污、反浪费、反官僚主义的“三反”运动，以及反行贿、反偷税漏税、反盗窃国家资财、反偷工减料、反盗窃国家经济情报的“五反”运动。为此，根据需要与可能，先后制定了一批单行刑事条例和法规，还有各种行政法规中的刑事条款，对上述各种犯罪行为及其惩治作了规定。这里就几个重要的单行刑事法规的分则性规范内容作阐述：
(1)中央人民政府政务院、最高人民法院经呈请中央人民政府主席批准，于1950年7月23日联合发布的《关于镇压反革命活动的指示》提出：①对一切手执武器、聚众叛乱的匪众，必须坚决镇压剿灭，并将其主谋者、指挥者及罪恶重大者，依法处以死刑。②对以反革命为目的而杀害公职人员和人民，破坏工矿仓库交通及其他公共财物，抢劫国家和人民的物资，偷窃国家机密及煽动落后分子反对人民政府的一切活动，以及组织间谍暗杀机关，应彻底破获并逮捕其组织者及罪恶重大者，依法处以死刑或长期徒刑。③对怙恶不悛的匪特分子和惯匪，依法处以长期徒刑或死刑。④凡勾结、窝藏上述三项重要反革命分子而情节重大者，依法处以长期徒刑或死刑。
(2)1951年2月21日由中央人民政府委员会批准公布施行的《中华人民共和国惩治反革命条例》全文21条，主要内容包括：①确定了反革命罪的基本概念，第2条规定：“凡以推翻人民民主政权，破坏人民民主事业为目的之各种反革命罪犯，皆依本条例治罪。”②自第3条至第13条，分别列举了11项主要反革命罪行，即背叛国家罪、叛变或策动叛变罪、持械聚众叛乱罪、间谍或资敌罪、组织或参加特务组织继续进行反革命活动罪、利用封建会道门进行反革命活动罪、反革命杀人破坏罪、反革命煽惑挑拨罪、反革命偷越国境罪、聚众劫狱或暴动越狱罪、窝藏包庇反革命罪犯罪等。③规定了各种刑罚，刑种包括死刑、无期徒刑、有期徒刑、剥夺政治权利、没收财产之全部或一部。④规定了从轻、减轻或免予处刑的条件是：自动向人民政府真诚自首悔过者；揭发检举前或以后真诚悔过立功赎罪者；被反革命分子胁迫、欺骗确非自愿者；解放前反革命罪行并不重大，解放后又确已悔改并与反革命组织断绝联系者。⑤确定数罪并罚的处刑原则：凡犯多种罪者，除判处死刑和无期徒刑者外，应在总和刑以下，多种刑中的最高刑以上酌情定刑。
(3)1951年2月4日《中央人民政府政务院关于没收战犯汉奸官僚资本家及反革命分子财产的指示》，规定了对战犯、汉奸、官僚资本家及反革命分子，在企业中的股份财产依法没收的处理程序。
(4)1950年6月30日中央人民政府公布了《中华人民共和国土地改革法》，为防止不法地主的破坏活动，该法作出以下规定：①在土地改革完成以前，严禁一切非法的宰杀耕畜，砍伐树木，并严禁荒废土地，破坏农具、水利、建筑物、农作物或其他物品，违者应受人民法庭的审判及处分。②切实保障人民的民主权利，凡侵犯人民权利者，应受法律制裁。为了惩治不法地主的犯罪活动，使人民法庭的审判工作正确掌握量刑标准，在实行土地改革的各大行政区的军政委员会，先后颁发了惩治不法地主的单行条例，如1950年9月19日《华东惩治不法地主暂行条例》，同年11月15日《西北军政委员会惩治不法地主暂行条例》，11月16日《中南区惩治不法地主暂行条例》，12月13日《西南区惩治不法地主暂行条例》。上述条例的内容大同小异，主要包括以下各点：①凡违抗或破坏土地改革而有以下行为之一查有实据者，视其情节轻重，处以当众悔过(或当众警告)、劳役、或处以一年以下徒刑(中南区规定为一年以上五年以下徒刑)：以出卖、出典、赠与、假卖、假典、假分家等方式，分散转移隐瞒土地财产者；在减租期间，以不法手段，夺佃、抽房，致使农民遭受损失者(西南区规定：非法索取依法应废除的解放前的欠租欠债者，以恐吓利诱等手段胁迫农民明减租而实不减者，向农民预收或抢收地租者，隐藏或否认已收之押金或故意拖延不退押金者)；拆卖房屋者；砍伐森林者；杀害或故意饿死耕畜者；破坏农具或农作物者；故意荒废土地者。②凡违抗或破坏土地改革而有下列行为之一查有实据者，按情节轻重，处以一年以上五年以下徒刑(中南区规定为三年以上五年以下徒刑)：造谣惑众，挑拨农民与人民政府之间的关系，致发生严重影响者；以不法行为，组织假农会或假借农会组织，径行减租退押及分配土地，或篡夺操纵乡村政权者；挑拨离间，制造农民内部纠纷，引起宗派斗争，致人民财产损失或身体伤害者；以金钱财物或其他不正当方法，贿赂引诱他人，包庇其不法行为者；以威胁利诱欺骗等手段，侵夺农民已获得之减租退押利益及分得之土地财产者。③凡企图违抗或破坏土地改革而有下列行为之一查有实据者，中南区规定处死刑、无期徒刑或十年以上有期徒刑，华东区规定处死刑或十年以上徒刑，西北区规定处死刑或五年以上徒刑：为首组织土匪武装或勾结匪特武装，反抗人民政府，杀害农民或其他重大危害农民利益者；为首组织或利用封建迷信团体，实行暴动，杀害农民或其他重大危害农民利益者；狙击或暗杀农民及工作人员，因而致重伤或死亡者；以爆破放火等手段，烧毁房屋粮食，破坏山林或水利建设，因而造成人民生命财产之重大损失者。
(5)由政务院通过、提请中央人民政府委员会批准，于1952年4月21日公布施行的《中华人民共和国惩治贪污条例》的基本内容是：①规定了贪污罪的概念。第2条规定：“一切国家机关、企业、学校及其附属机构的工作人员，凡侵吞、盗窃、骗取、套取国家财物，强索他人财物，收受贿赂以及其他假公济私违法取利之行为，均为贪污罪。”《条例》同时规定，社会团体的工作人员和现役革命军人犯贪污罪，适用本条例之规定；非国家工作人员侵吞盗窃、骗取或套取国家财物者，应追缴其违法所得财物，并酌处罚金，其情节特别严重者，得参照本条例予以刑事处分或没收财产的一部或全部。②确定惩治贪污罪犯的政策原则。即要贯彻执行过去从宽、今后从严，多数从宽、少数从严，坦白从宽、抗拒从严和对国家工作人员从严、对非国家工作人员(除一小部分罪大恶极者外)从宽的原则。③规定了多样化的刑罚，便于灵活掌握。刑种有死刑、无期徒刑、有期徒刑、劳役、管制，以及罚金，没收财产和剥夺政治权利等。按贪污数字多寡分为四个等级：一为判处十年以上有期徒刑或无期徒刑，情节特别严重者处死刑；二为判处五年以上十年以下有期徒刑；三为判处一年以上五年以下有期徒刑，或一年至四年劳役，或一年至二年的管制；四为判一年以下有期徒刑、劳役或管制，或免除刑罚给予行政处分。
除上述单行刑事条例和法规外，中华人民共和国建国初期还制定了其他刑事法规；在许多非刑事的行政法规中，也规定了刑法条款，内容涉及妨害社会管理秩序犯罪，危害公共安全犯罪，破坏社会主义经济秩序犯罪，侵犯公民人身权利、民主权利犯罪，妨害婚姻家庭犯罪，渎职罪等方面。举其要者：(1)有关妨害社会管理秩序罪的法规。1949年11月21日北京市第二届各界代表会通过《关于北京封闭妓院的决议》，规定集中所有妓院老板、领家、鸨儿等加以审查处理。罪大恶极者依法惩处。没收剥削妓女的财产作为救济妓女之用。1950年2月24日政务院公布了《严禁鸦片烟毒的通令》，依照这一法规，西南军政委员会于同年7月制定了《关于禁绝鸦片烟毒的实施办法》和《西南区禁绝鸦片烟毒治罪暂行条例》，西北军政委员会也颁布了《西北区禁烟禁毒暂行办法》。(2)有关危害公共安全罪的法规。其中关于放火失火罪的法规，有1950年4月《东北人民政府颁布严防火灾的命令》，1951年12月《中南军政委员会关于护林防火的指示》，1952年3月《政务院关于严防森林火灾的指示》，1953年3月《林业部关于护林防火的指示》等。关于破坏交通设备罪的法规，有1950年3月《西北军政委员会为加强保护电讯设备令》，1950年10月《东北区电信线路保护条例》，1950年11月《东北人民政府关于爱护保养铁路电信等交通命脉严禁破坏偷盗的布告》等。关于交通肇事罪的法规，有1949年9月《北京市交通管理暂行规则》，1950年2月《铁道部关于消灭事故保证行车安全的命令》和1950年7月《铁路奖惩暂行条例》，1950年4月交通部公布的《汽车管理暂行办法》和1953年7月《修订汽车管理办法实施细则》。(3)有关破坏社会主义经济秩序罪的法规。其中关于走私罪的法规，有1950年1月《西南区金银管理暂行办法》，1950年4月《海关总署关于解放区与待解放区货运管制办法的批示》，1950年12月政务院公布的《对外贸易管理暂行条例》，1951年4月政务院公布的《中华人民共和国暂行海关法》，1951年7月《中央人民政府司法部对于走私行为情节重大人犯的处理原则》，1952年6月《海关总署关于逃汇套汇案件应作为走私案件处理应行注意各点的命令》和《中央人民政府司法部关于各级司法机关对海关总署所提处理走私案件的意见应遵照执行的通知》。关于投机倒把罪的法规，有1950年1月《北京市人民政府取缔非法工商业行为暂行办法》，1950年11月《贸易部关于取缔投机商业的几项指示》，1953年11月《政务院关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》。关于偷税、抗税罪的法规，有1950年1月政务院《货物税暂行条例》和《工商业税暂行条例》，同年12月《印花税暂行条例》和《屠宰税暂行条例》，1951年1月政务院财政经济委员会《私盐查缉处理暂行办法》等。关于伪造国家货币、贩运伪造的国家货币罪的法规，有1951年3月政务院公布的《中华人民共和国禁止国家货币出入国境办法》，1952年10月政务院财政经济委员会核准公布的《中华人民共和国禁止国家货币、票据及证券出入国境暂行办法》；特别是1951年4月19日政务院公布的《妨害国家货币治罪暂行条例》共11条，根据各种犯罪情节，具体规定了量刑幅度。(4)有关侵犯公民人身权利、民主权利罪的法规。其中关于侵犯他人民主权利罪的法规，有1950年3月24日政务院《关于废除各地搬运事业中封建把持制度暂行处理办法》，1950年4月22日《内蒙古自治区人民政府关于确立法制观点维护革命秩序认真执行保障人权的通令》，1952年7月24日《内蒙古自治区人民政府关于严格禁止滥检查信件妨碍“人民通信自由”的通令》。关于拐卖人口罪的法规，有1952年4月《中南军政委员会关于认真处理回乡转业军人婚姻问题的指示》，1953年3月《法制委员会有关婚姻问题的若干解答》。关于诬告陷害、报复陷害罪的法规，有1950年12月《西南区惩治不法地主暂行条例》，1953年5月8日政务院批准的《第二届全国司法会议决议》(规定“诬告”与“误告”的界限)等。(5)有关惩治妨害婚姻家庭罪的法规。其中关于暴力干涉婚姻自由罪的法规，有1951年5月24日《华东军政委员会为贯彻执行婚姻法保障人权的通令》，同年9月26日《政务院关于检查婚姻法执行情况的指示》。关于重婚罪的法规，有1950年10月23日《中央人民政府法制委员会关于重婚案件的处理原则》，1953年6月25日《中央人民政府法制委员会关于处理重婚、纳妾、童养媳案件的时间界限问题的复函》，同年12月22日《法制委员会对中南政法委员会关于在婚姻法公布后的重婚、纳妾如何处理问题的解答》。关于破坏军人婚姻罪的法规，有1952年4月22日《中南军政委员会关于认真处理转业建设军人婚姻问题的指示》。(6)有关渎职罪的法规。其中关于泄露国家机密罪的法规，有1950年2月24日《政务院关于各级政府工作人员保守国家机密的指示》，1951年6月政务院公布的《保守国家机密暂行条例》。
上述各类法规，亦成为中华人民共和国建国初期刑事审判工作的重要法律依据。
建国初期在制定单行刑事条例、法规和非刑事法规中的刑事条款的同时，中央人民政府法制委员会在1950年也着手起草刑法的准备工作，并由法制委员会先后拟制了两个刑法草案，这两个草稿为以后正式起草刑法典作了必要的准备，起到了参考对比和启示作用。
3�社会主义刑事立法的初步发展及其被削弱和破坏阶段
1954年9月，中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议通过了第一部宪法，标志着中国内地社会主义法制建设进入一个新的阶段。宪法的颁布，也大大推动了内地第一部刑法典的起草工作。自1954年冬起，刑法典的起草工作由全国人大常委会办公厅法律室负责。至1957年6月28日，已拟出《中华人民共和国刑法草案(初稿)》(即第22次稿)，该草案分总则、分则两编，共计215条；其中分则8章119条，8章的名称是：反革命罪；危害公共安全罪；妨害社会经济秩序罪；侵犯人身权利罪；侵犯财产罪；妨害婚姻、家庭罪；妨害其他管理秩序罪；渎职罪。全国人大常委会法律室自1962年5月开始，对刑法典草案第22次稿进行了多次修改，到1963年10月9日写出第33次稿，即《中华人民共和国刑法草案(修正稿)》，其中第二编分则共8章111条，8章的名称与第22次稿基本相同，只是将“危害公共安全罪”改为“危害社会安全罪”；“妨害社会经济秩序罪”改为“破坏社会经济秩序罪”；“妨害其他管理秩序罪”改为“妨害管理秩序罪”。当然，条文的内容调整变动较多。内地第一部刑法典的第33次草案稿曾考虑公布施行，但因“四清”运动很快开始，接着又进行“文化大革命”，刑法典一直未能出台。
自1954年9月中华人民共和国第一部《宪法》颁布至1957年以前，在刑法典起草工作进展较快的同时，其他各项单行刑事法律和包含有刑法规范的行政法规，也得到了相应的发展。但这一发展趋势，自1958年以后，不仅没有得到继续加强，反而被逐步削弱。进入1966年5月开始的“文化大革命”时期，社会主义法制横遭践踏摧残。
从我国政府机构改革看行政组织法的完善
叶晓川
摘要：政府机构改革是我国政治体制改革的重要环节，是市场经济发展的必然要求和体现。我国正处于经济体制转轨和社会转型的关键时期，传统的政府组织机构和行政管理体制已成为经济和社会发展的障碍。因此，深化行政管理体制改革，转变政府职能就显得十分重要。建国以来，我国经历了数次较大规模的政府机构改革，但都未能实现政府职能转变的根本性突破。问题的关键就在于，我国的政府机构改革没有以法治政府的基本理念为指导，缺乏完善的行政组织法的制度支持。因此，加强与完善行政组织立法是政府机构改革和转变政府职能的自身理性要求，也是实现改革目标的重要条件。
关键词：政府机构改革；行政组织法；法治政府
一
我国正处于经济体制转轨和社会转型的关键时期，传统的政府组织机构和行政管理体制已成为经济和社会发展的障碍。因此，深化行政管理体制改革，转变政府职能就显得十分重要。在我们探讨政府机构改革的发展目标时，有必要对我国历次机构改革作一简要回顾。
改革开放前的政府机构改革主要围绕中央和地方的关系展开，集中体现在中央集权和向地方分权的博弈之中。
1954年第一届全国人民代表大会颁布了《中华人民共和国国务院组织法》，标志着中央政府机构改革全面展开。这次改革以加强中央集权为中心，中央政府组织机构开始扩增，到1956年，国务院机构总数达到81个。1958年下半年，我国以“中央向地方下放权力、扩大地方自主权”为目标对政府机构进行了精简和调整。到1959年，国务院下设的部委、直属机构和办事机构共达60个。随着我国经济形势的好转，从1960年开始，中央再次强调“集中统一”，但是，到1981年，国务院为了恢复经济，国务院的工作部门增至100个。
改革开放后，我国的政府机构改革逐步与行政管理体制改革和政府职能转变结合起来，使改革取得了明显的突破，但同时也存在不少问题，历次改革的基本情况如下：
1.1982年，我国大规模的改革开放已经展开。随之迎来了新一轮的政府机构改革，这次改革根据“重叠机构撤消、业务相近机构合并”的原则，以下放经济管理权力为主，将国务院所属部委、直属机构和办公机构由100个裁并为60个。同时，增设了国家经济体制改革委员会，合并、成立了对外经济贸易部。
2.1988年政府行政机构日益不能满足经济发展的要求，我国再次进行了机构改革。这次改革首次把机构改革与政府职能转变联系起来，以经济管理部门为重点，强调政企分开，精简专业部门，强化宏观调控部门。国务院各部委由原来的45个减为41个，直属机构由22个减为18个。
3.1993年3月，全国人民代表大会通过了《国务院机构改革方案》。根据此方案，这次改革以转变政府职能为核心目标，大幅度缩减了中央政府的机构。如，国务院的工作部门由原来的86个减少到59个，非常设机构由85个减少到26个。
4.从1998年开始，以逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制为目标，再次展开了政府机构改革。这次改革，将国家体制改革委员会降格为体改办，强化国家经贸委的功能，将劳动部更名为劳动和社会保障部。同时也较大幅度地缩减了国务院部委的数量。
5.2003年的机构改革仍以政府职能转变为主题。经过这次改革，加强了政府宏观调控，把过去两个宏观调控机构合并成一个发展和改革委员会。同时为了进一步推进国有企业改革，成立了国有资产管理委员会。
纵观历次政府组织机构改革，表面上看来，都是围绕着行政组织机构的膨胀和精简，公务员数量的增长与裁减进行的，也始终不能跳出不断精简与膨胀的怪圈。其实，历次政府机构改革都是经济社会发展的必然结果，同时与政府执政理念、政府职能定位密切相关。因此，我们要把历次机构改革放在不同的历史阶段来考察。
改革开放前，我国的政府机构改革都是围绕着中央和地方的关系展开的，因此，改革的主要内容体现在中央和地方对权力的分配上。如特定的历史时期需要强调中央集权，则中央政府机构就迅速膨胀，当这种模式阻碍经济社会发展，机构过于臃肿，效率低下，则会向地方下放权力，其表现就是中央政府机构的迅速精简。改革开放后，政府机构改革仍在不断精简与膨胀中循环往复，但其已经与政府职能转变和行政体制改革结合起来进行了，正在不断摸索中前进。特别应当指出的是，1999年国务院发布《关于全面推进依法行政的决定》和2004年国务院发布《全面推进依法行政的实施纲要》，这是我国行政法治发展进程中的一件大事，正在对我国政府机构改革起到积极的推动作用。
中国现在正处于社会转型期，经济社会发展遇到了许多前所未有的问题，这些问题中的大多数都需公共行政来解决。但是我国政府机构组织改革频繁进行，导致了行政组织的无序和行政管理的混乱，这不仅影响了对这些问题的协调解决，更影响了我国的行政民主化法治化进程。
具体来讲，在行政组织的问题上，进行行政组织改革的主体是立法机关还是在行政机关自身，没有明确的法律规定。在实践中，对行政机关的组织，立法机关没有严格的控制，更没有民众的参与。这几乎变成了行政机关的内部事务，这显然和民主与法治的精神格格不入。此外，行政机构的组织要遵守一定的程序，以保证行政权的设定符合公民利益，符合自然公正的原则。在现实生活中，对行政权的界定不清，政企不分，政事不分，行政组织结构不合理；行政组织的规模失控；行政机关的设置不以行政事务为基础，不符合行政管理的规律，行政机关职能交叉等，这都是行政组织不受规范的结果。行政组织的混乱必然导致行政管理的混乱。由于行政机关的权限划分不清，就会出现对同一件行政事务有多个行政机关管理或无人管理相互扯皮的现象。又如，政府机构反复精简造成了中央政府不能与国家其他机关和地方政府机构的设置和人员配备相协调。纵观历次的政府机构改革，真正精简了的只是国务院的机构和人员，人大、政协、党的机构和人员一直在增加。政府机构改革频繁，公务员裁减增加频繁，公务员队伍的不稳定性严重影响了政府工作人员的工作能力，不利于培养和选拔干部。另外，每一次机构精简，对裁员的安置和从业限制不够到位，导致政府官员进入与其有利害关系的经济领域。这不仅不利于政府保密工作，也损害了社会公平。
因此，加强和完善行政组织立法是进行政府机构改革的关键。它不仅不会影响其他具体行政法律制度的实施，还有助于行政诉讼制度的发展，规范着目前行政管理无序化的状态，保证依法行政的实施，进而促进整个行政法治化、民主化的进程。
二
1.我国行政组织法的现状。
与我国政府机构改革频繁进行相比，我国的行政组织立法显得相当滞后，行政组织立法很不完善。1982年宪法颁布以后，全国人民代表大会重新制定了《中华人民共和国国务院组织法》。全国人大常委会对1979年重新制定的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》又作过三次修订(1982、1986、1995年)。目前，行政机关组织法的主要渊源就是这两部法律。从1998年政府机构改革开始实行“三定方案”，即“定职能，定机构，定编制”，并延续至今。虽然它只是国务院的内部规定，但对行政机构的职能界定、内部机构设置和编制规模都有很大的影响。然而，广义的行政组织法还包括其他分散的有关行政组织的法律性、法规性文件，如第七届全国人大第五次会议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》等。另外，九届全国人大一次会议《关于国务院机构改革的决定》，国务院1999年制定的《国务院机构设置和编制管理条例》。《宪法》和《立法法》中也有相关的规定。以上的立法和相关规定为我国行政机构改革的推进作出了不少积极的贡献，但总体上看来，行政组织立法仍落后于现实，还很不健全，无以完成一个法治国家对最基本的行政机构、职能等的法律界定。
2.我国行政组织法存在的问题和原因。
综观我国行政机关组织法的基本状况，我们不难发现，无论过去还是现在，我国行政组织法在内容上还很不健全。具体来讲：
第一，从内容上看，我国现在只有《中华人民共和国国务院组织法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》两部基本组织法。它们对政府组织机关的性质、职能定位、职权和组织程序都没有具体明确的规定，既没有明确行政机关的职权必须由法律规定这一基本法治原则，又没有明确授予行政机关对公共行政组织的规制权限，这使得目前包括国务院在内的行政机关设定机构和职权的行为缺乏合法基础。虽然国务院颁布了《国务院行政机构设置和编制管理条例》，但仅涉及国务院行政机构的设置程序及编制审批程序，并没有从根本上解决行政组织存在的无序化。而且行政机关自己规范自己的做法是否合乎理性，也是有待深思的。
第二，从现行行政组织法体系上看，缺少必要的与《国务院组织法》和《地方人民政府组织法》相配套的法律、法规和其他行政组织规范文件，中央的行政组织法只有一个《国务院组织法》，国务院的部、委、直属机构、办公机构均无相应的组织条例；地方行政组织法也只有一个，省、市、县、乡（镇）均无单独的行政组织法。现行《地方组织法》将地方各级人民代表大会和地方各级人民政府合而为一，使地方各级人民代表大会和地方各级人民政府这两种不同性质的地方国家机关在立法内容上显得过于庞杂。
第三，从实施效果上看，行政组织立法尚不能适应建立社会主义市场经济体制、依法治国的需要和政府机构改革的要求。如，现行的《国务院组织法》中的一些规定特别是有关职权的规定未能充分反映现代市场经济的要求和政府机构改革的运作构架；《地方组织法》对地方各级人民政府职权的行使缺乏科学的职能配置和严格的程序规定。由于目前我国正处于向市场经济转轨的时期，因此，不同层级地方人民政府之间的管理职能的内容和范围，应允许有较大的差异。而现行的“地方组织法”只是笼
统地规定了“县级以上地方各级人民政府”的职权，使县级以上地方各级人民政府在职权上没有区别。
事实上，要在公共行政领域建立起现代法治，并不是仅仅是立法层面的问题。如果制定法不能转化为现实，只能是形同一纸空文，只会引起人们对法律的信仰危机。制定法从理念到文字再走向现实，取决于多种因素以及它们互动形成的合力，诸如社会发展的需要、政治制度的实际运作、传统的法律文化、现时的意识形态、执法者的素质与价值取向等。毫无疑问，制定法的完善是实现法治的一个不可或缺的条件，是实现民主、保障人权、塑造责任政府的一个必要途径。正因为如此，我们必须对加强和完善我国行政组织法予以极大的关注和重视。
当然，造成上述问题的原因是多方面的。首先，中国正处于经济社会的转型期，政府职能和行政管理体制处于不断调整、不断发展的过程中，立法难以紧跟其上。其次，行政组织立法涉及国家的治理结构、政府与市场、政府与国家的关系，这些都是重大敏感的问题，在立法上不能急于求成。再次，缺乏依法组织行政机关的理念。我国有着“行政至上”的传统，行政权一向强大，无所不在，并支配着个人的一切。因此人们对行政权来源以及行政机关存在的正当性很少产生怀疑，甚至一些学者也认为行政权的设定是一个事实问题而非法律问题。在实践中，人们长期以来把行政的组织形式、行政权的设定、行政组织的设置等行政组织法涉及的问题视为行政机关的内部事务，没有认识到对行政的组织涉及全民利益。另外，学界对行政组织法研究重视程度也不够。
三
加强和完善我国行政组织法是十分必要的，这是因为：
1.加强和完善行政组织立法是促进依法行政和推进行政法治化的需要。党的十五大和九届全国人大一次会议从依法治国、依法行政的高度提出了加强行政体系的法制建设。2004年，国务院又制定了《全面推进依法行政实施纲要》。依法行政实质上就是一切行政活动都依法进行。首先强调行政组织自身的建设要法治化。无论是行政组织的权限、中央与地方的权力分配，还是行政机构的设置、人员编制等都要以法律为依据，排除少数人的意志。其次是行政组织的行政行为要法治化。行政组织对外活动的主体条件、行使行政权的条件、规则以及程序等要依法设定。再次，要贯彻平等、公正、民主、效率的原则，做到依法行政和合理行政，以确保公民权利和利益的最大实现。
2.加强和完善行政组织法是巩固机构改革成果的重要保障，是推进政府机构改革顺利进行的重要条件。政府机构改革作为政治体制改革的重要内容，一直被列入党和政府工作的重要日程。五次大规模机构改革，失败的原因是多方面的，而行政组织体系法制建设滞后、缺乏强有力的约束机制是其主要原因之一。随着经济社会的发展，行政权不断拓展，行政组织日益庞大。而按照效率原则，又需要一个高效率的政府。这就需要通过行政改革对政府进行调整，行政组织法则是改革顺利进行的重要保障。
3.加强和完善行政组织立法是保证政府职能转变的重要条件。政府机构改革的关键是转变政府职能，尽快建立起适应社会主义市场经济的政府管理体制。随着经济体制改革的不断深入，逐渐触及到解决企业的深层次的体制问题和外部环境问题，带有计划经济色彩的传统行政管理体制已经成为社会主义市场经济发展的阻力。按照社会主义市场经济的要求，必须加快行政体制改革步伐，转变政府职能，实现政企分开，根据精简、统一、效能的原则建立起高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。依法界定和规范经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。推进政企分开、政事分开，实行政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。
实现政府职能的转变需要多方面的外部条件和内部条件，而兼有外部条件和内部条件两种性质的法律制度的规范和保障极为重要。只有健全和完善行政组织立法，将政府在市场经济条件下的管理职能和其他职能以法律的形式加以确认，才能推动和保障政府职能的根本转变。
4．完善行政组织法是构建和完善行政法律体系和行政诉讼法律制度的重要条件。行政组织法是一国行政法律体系的重要组成部分。一国的行政组织法体系和一国的行政机关体系是一致的。行政组织法的完善对于完善整个行政法律体系都有重要意义。行政组织法对行政立法权、行政立法主体的规定也会为行政诉讼中法院对行政法规、规章的合法性的鉴别提供依据，也将为规章之间以及部委规章与地方性法规之间的冲突奠定解决的基础。
如前所述，行政组织法作为规范行政组织结构和组织行政的法律制度，在行政法治化的过程中发挥着十分重要的作用。但目前我国的行政组织法体系主要由1982年的《国务院组织法》和《地方各级人大和政府组织法》以及散见于宪法和其他法律有关行政机关组织的规范构成。这个体系是不完善的。学界这些年已经逐步认识到这个问题的严重性，对完善行政组织法进行了不少深入研究，提出了不少改革完善行政组织法的主张。我认为，完善我国行政组织法应从以下几个方面入手：
第一，完善成熟的法学理论是立法的重要支持。法学界应加强对行政组织法的全面研究。除了要对现行的行政主体理论进行较大的修正和完善外，更需要站在较高的角度对行政组织法律问题予以系统分析。第一，探讨行政组织法的基本理论问题。第二，研究行政组织法所应包含的基本内容。第三，分析行政组织法的立法模式与立法体系。
第二，修改完善《国务院组织法》，构建我国行政组织法的基本框架。首先，在本法中明确规定国务院的性质和地位。《宪法》第85条规定了国务院的性质，“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高权力机关的执行机关，是最高国家行政机关”。而在下位法《国务院组织法》中却没有进一步落实，因此，应规定国务院与全国人大及其常委会的关系、国务院与地方各级人民政府的关系以及国务院与其各组成部门之间的关系。
其次，明确规定国务院的职责权限。规定国务院的权力来源、权力范围、行使程序和法律责任，并落实到具体部委中。根据宪政的基本精神，国务院权力只能来自宪法或全国人大及其常委会的特别授予，这是人民主权理论推论的结果。应规定国务院享有的事务管辖权的具体权限范围。明确中央与地方事务管辖权界限。规定国务院的行政立法权应限于法律明确授权的范围内，也就是说，国务院不享有所谓的职权立法权，所有的立法必须依据最高权力机关的明确的授权法案，而不能再像现在这样“依据宪法或法律”就可以制定行政法规了。
再次，规定国务院的组织机构、总定员数及其财政控制。规定国务院组成部门的数量，其实就是规定总理直接领导下的部长（委员会主任）级政府成员的数量。这个数量应根据我国的实际确定一个科学的范围。
最后，规定行政机关的设立、变更、撤销程序，使政府机构改革有章可循。
第三，国务院要依宪法和法律为依据制定相应的内部组织机构条例，形成一个完整的行政组织法体系。
第四，从行政组织法的内容上来看，不仅要规定组织机构条款、职权的划分和行使条款等保障行政组织正常有序运转的条款，还要有公民的权利保障条款和监督机制、法律责任追究机制条款。这充分体现了依法行政和保障人权的结合，也是构建法治政府的重要保障。
原载《新视野》2007年第4期
依法治国就是依照宪法和法律来治理国家，是中国共产党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，也是社会文明进步的显著标志，还是国家长治久安的必要保障。依法治国，建设社会主义法治国家，是人民当家作主根本保证。
是宪法；因为宪法是我国的根本大法，是人民意志的体现，只有体现人民的意志，人民才能真正当家作主，如果不是以宪法为依据而以某些人或某人的意志为依据，那不是依法治国，而是依人治国或叫人治，是专治依法治的根本依据国
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